De hecho, las bajas aumentaron... ¿Es inútil la Ley de Sanciones por Accidentes Graves? [Informe especial]

"Cuando se introdujo la Ley de Castigo por Accidentes Graves hace tres años, las empresas constructoras intentaron detenerla, diciendo que había problemas, pero fue inútil. Ignoraron los efectos secundarios y la implementaron imprudentemente, lo que llevó a esta situación. Fue un resultado predecible". (Un funcionario de una empresa constructora)

Este año se cumple el tercer año de aplicación de la Ley de Sanciones por Accidentes Graves, introducida en 2022. Como su nombre indica, el objetivo es prevenir grandes desastres, pero el diagnóstico es que en realidad no es eficaz. Se reveló que las víctimas en las obras de construcción en todo el país en realidad aumentaron. La atención debería centrarse en la prevención de desastres, pero a medida que se promulgan leyes centradas en castigos severos, existe la preocupación de que su eficacia haya disminuido.

¿Fue efectiva la Ley de Accidentes Graves?

Aumentan las muertes en las 20 principales empresas constructoras

Según los datos recibidos del Ministerio de Tierra, Infraestructura y Transporte por Park Yong-gap, miembro del Partido Demócrata de Corea, el número de trabajadores que murieron en obras de construcción en empresas de construcción clasificadas entre las 20 primeras en la evaluación de capacidad de construcción el año pasado fue de 35, un aumento del 25% con respecto a 2023 (28 personas). No hay una diferencia significativa con respecto a 2022 (33 personas), el primer año de aplicación de la Ley de Castigo por Accidentes Severos. Se trata de una recopilación del número de muertes registradas en la Red de Información Integral de la Construcción (CSI) del gobierno. Por ley, las empresas constructoras deben informar inmediatamente de cualquier accidente al CSI.

Incluso si incluimos a los heridos, los resultados no son diferentes. El año pasado, el número total de muertes y lesiones ocurridas en las obras de las 20 principales empresas constructoras fue de 1.868, un aumento del 12,1% en comparación con 2022 (1.666 personas), el primer año de aplicación de la Ley de Sanciones por Accidentes Graves. Esto significa que los accidentes laborales no han disminuido significativamente incluso después de la implementación de la Ley de Sanciones por Accidentes Graves.

El ambiente es similar no sólo al de la industria de la construcción sino también al de otras industrias. Según la Notificación de Grandes Desastres e del Ministerio de Empleo y Trabajo, el número acumulado de muertes en las plantas de fabricación en el primer al tercer trimestre del año pasado fue de 134, un aumento del 8,9% en comparación con el mismo período del año pasado (123 personas). Las industrias de transporte, almacenes y comunicaciones también experimentaron un aumento del 58% en muertes de 12 a 19 durante el mismo período.

La Ley de Castigo por Accidentes Graves es una ley que impone una pena de prisión de más de un año o una multa de hasta mil millones de wones si más de una persona muere o más de 10 personas resultan heridas en el lugar de trabajo de una empresa. Se implementó principalmente en lugares de trabajo grandes, pero desde enero del año pasado se ha ampliado para incluir lugares de trabajo con entre 5 y 50 empleados a tiempo completo.

Veamos los antecedentes de la introducción de la Ley de Sanciones por Accidentes Graves.

Esto no significa que hasta ahora no existan normas nacionales relacionadas con la seguridad. Incluso antes de la introducción de la Ley de Accidentes Graves, claramente existían leyes para la seguridad de los trabajadores. Antes de la promulgación de la Ley de Accidentes Graves, las leyes aplicables cuando ocurrían accidentes en el lugar de trabajo eran principalmente la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo y la Ley Penal. La Ley de Seguridad y Salud Ocupacional es un proyecto de ley que castiga a los altos directivos de los sitios que violen las medidas de seguridad y salud. En el derecho penal, las disposiciones sobre homicidio ocupacional se aplican cuando se produce muerte, lesión o enfermedad debido a una violación del deber de diligencia en el trabajo. Son personas aplicables aquellas que provocaron directamente el accidente. Tanto la Ley de seguridad y salud en el trabajo como la Ley penal se centran únicamente en cuestiones de campo.

Sin embargo, la Ley de Accidentes Graves tiene una naturaleza diferente. En lugar de centrarnos en el campo, nos centramos en comprobar cuánto se preocupan los propietarios y gerentes de empresas por la seguridad. La Ley de Accidentes Graves se centra en si los propietarios y administradores de empresas han cumplido con sus obligaciones de garantizar la seguridad y la salud. Si el empresario no aplica adecuadamente las medidas prescritas por la ley, será sancionado. Esto significa que los accidentes industriales se consideran un problema para toda la empresa y no un simple problema in situ.

La Ley de Accidentes Graves se introdujo porque, dado que el número de accidentes industriales ha aumentado rápidamente en los últimos años, es difícil resolver el problema fundamental castigando únicamente a los responsables. Ha ganado fuerza el argumento de que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, que estipula obligaciones de medidas de seguridad y salud sólo en el lugar de trabajo, tiene sus limitaciones. Hubo fuertes llamados a soluciones más estructurales, como inversiones en toda la empresa para garantizar la seguridad y la salud y el establecimiento de un sistema de gestión de la seguridad y la salud. Gracias a este ambiente social, ha cobrado fuerza el argumento de que se debe responsabilizar a los directivos de las empresas que proporcionaron la causa fundamental del accidente. El objetivo es lograr el llamado “efecto de prevención mediante el castigo”.

¿Por qué la Ley de Accidentes Graves no puede prevenir los accidentes?

¿Por qué no disminuye el número de accidentes mortales en las instalaciones industriales a pesar de que se ha promulgado esta ambiciosa ley sobre sanciones por accidentes graves? Los círculos jurídicos y empresariales plantean en gran medida cuatro causas.

Causa 1Limitaciones institucionales de la Ley de Accidentes Graves

Sólo la gestión está regulada... No se puede detectar el "error humano"

El factor más importante son las limitaciones institucionales de la propia Ley de Accidentes Graves.

En el momento de su introducción, se consideró un “proyecto de ley multiuso” que reduciría drásticamente los accidentes industriales, pero la realidad es diferente. En rigor, la Ley de Accidentes Graves no es un sistema que refuerce las medidas de seguridad en la obra. Como se mencionó anteriormente, el proyecto de ley que aborda la seguridad en el campo es la Ley de Seguridad y Salud Ocupacional. La Ley de Accidentes Graves se centra en regular la gestión para que cumpla con las obligaciones de seguridad y salud en lugar de las condiciones in situ. Si la dirección no establece las medidas de seguridad adecuadas, será sancionada por violar la Ley de Accidentes Graves. Por otro lado, si se han establecido medidas de seguridad de acuerdo con las directrices previstas por la Ley de Accidentes Graves, el director general puede evitar el castigo.

Aquí se revelan las limitaciones de la Ley de Accidentes Graves. No importa cuán perfectos sean los sistemas que creen los gerentes corporativos, no pueden controlar todos y cada uno de los campos. Normalmente, el 80% de los accidentes industriales son causados ​​por errores menores cometidos por los gerentes de obra o los trabajadores, el llamado "error humano". Las desviaciones, como infringir accidentalmente las normas de seguridad o utilizar trucos para hacer las cosas rápidamente, a menudo provocan accidentes.

La muerte de un empleado de H Solutek en abril de 2022 es un caso en el que la desviación del trabajador provocó un accidente. En ese momento, mientras inspeccionaba la unidad exterior del aire acondicionado, se cayó y murió. Aunque se trató de un accidente grave, H Solutek y su director ejecutivo no fueron acusados. Esto se debe a que el accidente ocurrió cuando el trabajador trabajaba solo sin la aprobación previa del responsable, sin utilizar un vehículo aéreo de trabajo y sin llevar equipo de protección.

La empresa cumplió fielmente con sus obligaciones de gestión de seguridad y salud especificadas por la Ley de Accidentes Graves. Se concluyó que, a pesar de los esfuerzos de toda la empresa, no se pudieron evitar los accidentes causados ​​por pequeñas desviaciones de los empleados. Las autoridades judiciales consideraron que sería difícil reconocer al empleador como responsable del accidente, que provocó la muerte de un trabajador fuera de los procedimientos establecidos por el empresario.

Es difícil prevenir los daños causados ​​por accidentes inesperados utilizando únicamente la Ley de Accidentes Graves. Esto se debe a que la atención se centra únicamente en verificar el sistema de gestión de seguridad en el sistema de gestión en lugar de tomar medidas de seguridad reales. Un ejemplo representativo es la muerte de un trabajador de P Industrial Company en 2022. El trabajador A y el trabajador extranjero B formaban parte de un subcontratista y estaban a cargo de moldear los "sellos de rodamientos" utilizando una máquina de moldeo por compresión en la cuarta fábrica de P Industrial Company. Para facilitar el trabajo, el Sr. B utilizó herramientas manuales para asentar el anillo de metal y el anillo de goma, en contra de su propósito original.

Mientras tanto, en febrero de 2022, la herramienta manual fue aplastada bajo la presión de la máquina de moldeo por compresión, rebotó y golpeó la cabeza del Sr. A, y el Sr. A murió de una hemorragia cerebral traumática. En ese momento, el tribunal explicó el motivo de la absolución, diciendo: "Debe reconocerse una relación causal entre los resultados de un desastre grave, pero no era posible prever un caso en el que una herramienta manual se atascaría y rebotaría". Esto se debió a que la dirección no pudo evitar accidentes inesperados.

Un funcionario legal anónimo explicó: "Entre los accidentes graves, hay bastantes accidentes que ocurrieron por culpa del fallecido. Además, en los lugares de trabajo donde hay mucho trabajo peligroso, hay bastantes accidentes inesperados. Es lamentable, pero la Ley de Accidentes Graves no puede prevenir tales accidentes".

Causa 2Escena industrial cambiada

Los trabajadores extranjeros aumentan y el envejecimiento se profundiza

Los cambios en el ámbito industrial también están detrás de la reducción a la mitad del efecto de la Ley de Accidentes Graves. Las obras de construcción y manufactura, donde ocurren con frecuencia accidentes industriales, son trabajos que los jóvenes coreanos evitan. Todos los trabajadores domésticos se han ido y los puestos vacantes están siendo ocupados por trabajadores extranjeros.

Es difícil controlar al personal extranjero en el lugar. Como no soy bueno en coreano, tengo dificultades para comunicarme y me resulta difícil entender las reglas de control de seguridad escritas en coreano. El entorno es tal que a los directores de campo les resulta difícil capacitarse adecuadamente como en el pasado. Recientemente, incluso los gerentes de campo suelen contratar extranjeros.

Un funcionario de la industria de la construcción dijo: "Los idiomas extranjeros se utilizan con más frecuencia que el coreano en los sitios de construcción. Los administradores del sitio tienen dificultades para manejarlos debido a cuestiones como las barreras del idioma y las diferencias culturales. La realidad es que no importa cuán excelente sea un sistema de gestión de seguridad establecido, es difícil aplicarlo en el sitio".

Los accidentes industriales entre trabajadores extranjeros aumentan cada año. Según los datos recibidos por el legislador del Partido del Poder Popular, Kim Wi-sang, del Servicio de Bienestar y Compensación de los Trabajadores de Corea, el número total de muertes por accidentes industriales para las cuales se completó la aprobación de accidentes industriales en el tercer trimestre de 2024 fue de 617, de las cuales 80 fueron extranjeros. Los accidentes industriales accidentales se refieren a accidentes industriales que ocurren como resultado de un accidente en el sitio, no de una enfermedad. La proporción de extranjeros entre las muertes por accidentes industriales aumentó constantemente del 9,7% en 2022 al 10,4% en 2023 y al 12,9% en 2024 (enero a septiembre).

En mayo de 2024, el número de trabajadores extranjeros en Corea era de 1,01 millones, lo que representa sólo el 3,5% del número total de personas empleadas en Corea (28,576 millones). Teniendo esto en cuenta, la probabilidad de que los extranjeros mueran en un accidente mientras trabajan es mucho mayor que la de los coreanos. En el caso del incendio en la fábrica de Aricell en Hwaseong, Gyeonggi-do, donde murieron 23 personas el año pasado, 18 eran trabajadores extranjeros. El número de solicitudes de accidentes laborales de trabajadores extranjeros aumentó un 6,5% respecto al año anterior hasta 10.161, superando por primera vez las 10.000.

El envejecimiento de los trabajadores del campo también se considera un factor que dificulta la prevención de accidentes. Debido a que los trabajadores jóvenes evitan los sitios industriales, la industria de la construcción y la manufactura está experimentando un grave envejecimiento de los trabajadores. Las personas mayores con capacidades físicas reducidas tienen dificultades para afrontar accidentes repentinos y tienen una alta probabilidad de morir en caso de accidente. Según una encuesta del Ministerio de Empleo y Trabajo, la proporción de personas de 50 años o más entre las muertes por accidentes sujetas a investigación de desastres de forma acumulativa en el tercer trimestre de 2024 alcanzó el 71,1%.

Causa 3Oficina famosa para pequeñas y medianas empresas.

Aumenta la carga de establecer un sistema de seguridad y salud

Una de las lagunas de la Ley de Accidentes Graves es que es un sistema prácticamente “ineficaz” para las pequeñas y medianas empresas. La mayoría de las pequeñas y medianas empresas carecen de la mano de obra y el presupuesto para establecer un sistema de gestión de seguridad y salud, y no pueden establecer ni siquiera las pautas mínimas de seguridad establecidas por la ley. Según una encuesta realizada el año pasado por la Cámara de Comercio e Industria de Corea a 702 pequeñas y medianas empresas con menos de 50 empleados, aproximadamente la mitad de las empresas encuestadas (47%) respondieron que en realidad no habían establecido un sistema de gestión de seguridad y salud para prepararse para la Ley de Accidentes Graves.

Las principales razones por las que las pequeñas y medianas empresas ni siquiera pueden responder son la “falta de mano de obra” y la “carga de costos”. La Ley de Accidentes Graves exige el nombramiento de un administrador de seguridad y salud y la provisión de instalaciones de prevención de desastres. Es prácticamente imposible establecer un sistema de gestión de la seguridad para las pequeñas y medianas empresas que carecen de la mano de obra y el presupuesto para gestionar el negocio.

Un funcionario de la industria de la construcción alzó la voz y dijo: "Las pequeñas y medianas empresas de construcción son empresas de construcción, no empresas de seguridad. Es difícil contratar el personal de diseño, asuntos públicos e ingeniería civil necesarios para el sitio, y es prácticamente imposible contratar personal de seguridad adicional".

Un funcionario de la empresa C, un fabricante de bombas, dijo: “Las grandes empresas pueden invertir tanto dinero como sea necesario para establecer un sistema de gestión de seguridad y salud, pero las pequeñas y medianas empresas no tienen el presupuesto para hacerlo, y la persona más joven en el sitio de producción tiene unos 50 años”.

El gobierno introdujo un “sistema conjunto de gestión de la seguridad” para las pequeñas y medianas empresas con presupuesto y mano de obra insuficientes, pero la respuesta sobre el terreno fue tibia. El administrador conjunto de seguridad opera estableciendo conjuntamente un sistema de gestión de seguridad y salud para cada región e industria, y el gobierno apoya una parte de los costos operativos. Sin embargo, el campo parece estar ignorando esto debido a la carga del rescate para los administradores de seguridad.

Según los datos presentados por el legislador del Partido del Poder Popular, Woo Jae-jun, del Ministerio de Empleo y Trabajo, la tasa de empleo para el proyecto conjunto de apoyo al administrador de seguridad en agosto del año pasado era solo del 50,8%. Un funcionario de una pequeña empresa se quejó de frustración y dijo: “Solicitamos apoyo del gobierno para responder a la Ley de Accidentes Graves, pero los expertos sólo señalaron la situación real y se marcharon”. Y añadió: "No sé cómo mejorar las instalaciones y contratar personal, lo que cuesta decenas de millones de wones".

Causa 4Tipo banda elástica que va y viene.

Las sentencias son mixtas debido a la falta de estándares de sentencia propios

Los estándares de sentencia que van y vienen también generan desconfianza en el campo hacia la Ley de Accidentes Graves. Aunque han pasado tres años desde que la ley entró en vigor, no existe un estándar de sentencia independiente. Además, en lugar de ser conocido por una sala colegiada de varios jueces, el caso lo es por un solo juez. Debido a que existe una gran diferencia en las sentencias entre los jueces, las sentencias en casos similares son mixtas.

Jo Seong-geun, abogado especializado en accidentes graves del bufete de abogados Daeryun, explicó: “La Ley de Accidentes Graves no tiene normas de sentencia específicas y es difícil encontrar precedentes relacionados en tribunales inferiores”. Y añadió: “Es difícil incluso para los abogados predecir la sentencia, por lo que no tenemos más remedio que preguntarnos: ‘De alguna manera debemos evitar quedar atrapados bajo la Ley de Accidentes Graves'”.

Las normas de sentencia ambiguas son la mayor preocupación para las empresas. Un funcionario de una pequeña y mediana empresa manufacturera dijo: “Debido a que la Ley de Accidentes Graves en sí misma es compleja y poco clara, es difícil para las pequeñas y medianas empresas entender el nivel de preparación que deben tomar y bajo qué circunstancias serán castigadas, incluso si leen las directrices y reciben asesoramiento relacionado”. Un funcionario de una empresa fabricante de alimentos que pidió el anonimato dijo: "No sabemos cuándo ni cómo ocurrirá un accidente, pero es excesivo castigarlo con más de un año de prisión solo porque está a cargo del negocio. En el caso de las pequeñas y medianas empresas, si arrestan al director ejecutivo, la empresa cerrará y los trabajadores quedarán sin empleo".

"La realidad es que es difícil predecir hasta qué punto las pequeñas y medianas empresas deben cumplir con sus obligaciones bajo la Ley de Accidentes Graves debido a una redacción poco clara. Las expresiones poco claras deben concretarse y presentarse directrices precisas", dijo un funcionario de la Federación Coreana de Pymes y Startups en un contexto similar.

(Continuación del artículo original)

Kim Gyeong-min, reportero de economía de Maekyung (kmkim@mk.co.kr)

Reportero Ban Jin-wook, Economía Maekyung (halfnuk@mk.co.kr)

Cho Dong-hyun, reportero de economía de Maekyung (cho.donghyun@mk.co.kr)

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