การผ่าตัดใหญ่กฎระเบียบการรับเหมาช่วงที่ผิดกฎหมาย…การแก้ไขพระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนมาตรฐานทางกฎหมายของไซต์ก่อสร้างอย่างไร?

-บทความกฎหมายโดยทนายความ คิม ฮยองจิน สำนักงานกฎหมาย (จำกัด) แดรยุน

เมื่อไม่นานมานี้ กระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน และการขนส่งได้มีมติเห็นชอบร่างแก้ไข 'พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยกฎหมายพื้นฐานอุตสาหกรรมก่อสร้าง' ในการประชุมคณะรัฐมนตรี ส่งผลให้กฎระเบียบเกี่ยวกับการรับเหมาช่วงที่ผิดกฎหมายในไซต์ก่อสร้างเข้มงวดขึ้นอีกระดับ หัวใจสำคัญของการแก้ไขครั้งนี้อยู่ที่ △การยกระดับเกณฑ์การสั่งระงับการประกอบธุรกิจและการปรับเงินค่าปรับสำหรับการรับเหมาช่วงที่ผิดกฎหมาย △การเสริมสร้างอำนาจการลงโทษโดยตรงของรัฐมนตรีกระทรวงที่ดินฯ และผู้อำนวยการสำนักบริหารจัดการที่ดินระดับภูมิภาค △การยกระดับประสิทธิภาพของมาตรการลงโทษผ่านการปรับปรุงระบบเงินรางวัลผู้แจ้งเบาะแส โดยเฉพาะเกณฑ์การระงับการประกอบธุรกิจได้เพิ่มจากเดิม 4~8 เดือน เป็น 8 เดือน~1 ปี และอัตราการปรับเงินค่าปรับได้เพิ่มจาก 4~30% ของมูลค่างานรับเหมาช่วง เป็น 24~30% ตามลำดับ (มาตรา 80 วรรค 1 ตารางแนบ 6) ด้วยเหตุนี้ เมื่อมีการตรวจพบการรับเหมาช่วงที่ผิดกฎหมาย โอกาสที่จะถูกลงโทษทางปกครองที่หนักกว่าเดิมอย่างมีนัยสำคัญจึงเพิ่มสูงขึ้น และความจำเป็นในการบริหารความเสี่ยงเชิงป้องกันของผู้ประกอบการก่อสร้างก็เพิ่มขึ้นด้วย

จุดที่น่าจับตาเป็นพิเศษคือความรวดเร็วของระบบการตรวจสอบอันเป็นผลจากการปรับโครงสร้างการบังคับใช้บทลงโทษ เดิมทีแม้กระทรวงที่ดินฯ จะตรวจพบการรับเหมาช่วงที่ผิดกฎหมาย ก็ต้องร้องขอให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีเขตอำนาจเป็นผู้ลงโทษ จึงเกิดปัญหาความล่าช้าในการบังคับใช้ทางปกครอง แต่ด้วยการแก้ไขครั้งนี้ รัฐมนตรีกระทรวงที่ดินฯ และผู้อำนวยการสำนักบริหารจัดการที่ดินระดับภูมิภาคสามารถออกคำสั่งลงโทษทางปกครองได้โดยตรงตามการมอบอำนาจ ทำให้ขั้นตอนตั้งแต่การตรวจพบจนถึงการลงโทษเปลี่ยนเป็นโครงสร้างที่ดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว

เมื่อบทลงโทษที่รุนแรงถูกบังคับใช้โดยไม่ล่าช้า การกระทำผิดเพียงครั้งเดียวก็อาจสร้างความเสียหายร้ายแรงต่อการบริหารกิจการได้ เพื่อเตรียมรับมือกับการลงโทษที่ผิดกฎหมายซึ่งหน่วยงานปกครองใช้ดุลพินิจเกินขอบเขตหรือใช้อย่างมิชอบเนื่องจากเข้าใจผิดหรือไม่พิจารณาเหตุผลในการลดหย่อนการระงับธุรกิจเลย (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2014Du45956 เป็นต้น) บริษัทก่อสร้างจึงต้องบริหารจัดการเอกสารที่พิสูจน์ได้อย่างเป็นรูปธรรม เช่น ที่มาของการทำสัญญาและรายละเอียดการดำเนินงานก่อสร้าง อย่างเป็นระบบตั้งแต่ระยะเริ่มต้นของการสอบสวน

นอกจากนี้ กลไกที่จูงใจให้เกิดการแจ้งเบาะแสภายในก็ได้รับการเสริมสร้างอย่างก้าวกระโดด ระบบเงินรางวัลผู้แจ้งเบาะแสการทุจริตตามมาตรา 86 ทวิของกฎหมายพื้นฐานอุตสาหกรรมก่อสร้าง ได้ถูกแก้ไขให้ยกเลิกเพดานเงินรางวัลทั้งหมด และให้คำนวณเงินรางวัลในขอบเขตสูงสุด 30% ของค่าปรับที่กำหนด ยกตัวอย่างเช่น หากมีการปรับเงิน 1 พันล้านวอน ผู้แจ้งเบาะแสจะได้รับเงินรางวัลสูงสุดถึง 300 ล้านวอน เมื่อเงื่อนไขการจ่ายเงินรางวัลผ่อนคลายลงและผลตอบแทนที่คาดหวังเพิ่มขึ้น คาดว่าโอกาสที่จะเกิดการเปิดการสอบสวนแบบจู่โจมผ่านการแจ้งเบาะแสภายในก็จะสูงขึ้นกว่าเดิมมาก เมื่อความเสี่ยงจากการแจ้งเบาะแสภายในองค์กรเพิ่มขึ้นอย่างแท้จริง ผู้ประกอบการก่อสร้างจึงต้องจัดเตรียมระบบตรวจสอบภายในไว้ล่วงหน้า และจัดหาหลักฐานที่สามารถชี้แจงข้อเท็จจริงได้อย่างเป็นรูปธรรมในระหว่างการสอบสวนไว้ตลอดเวลา

ท่ามกลางแนวทางการกำกับดูแลที่เข้มงวดของรัฐบาล 'หลักการยึดเนื้อหาสาระเป็นสำคัญ' ของหน่วยงานปกครองและฝ่ายตุลาการในการตัดสินว่าเป็นการรับเหมาช่วงผิดกฎหมายหรือไม่ ยังคงถูกนำมาใช้อย่างสม่ำเสมอ ศาลฎีกาตัดสินความผิดโดยพิจารณาสภาพการณ์ต่าง ๆ อย่างครอบคลุม เช่น ผู้ดำเนินงานก่อสร้างจริง ผู้มีอำนาจสั่งการและควบคุมดูแล ผู้รับภาระค่าแรงและค่าวัสดุ วัตถุประสงค์ของงานก่อสร้าง และที่มาของการแบ่งสัญญา โดยไม่คำนึงถึงชื่อหรือรูปแบบของสัญญา (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2018Do3821)

นอกจากนี้ ในกรณีที่ทำสัญญารับเหมาช่วงงานก่อสร้างที่รับมาทั้งหมดหรือส่วนใหญ่ของส่วนสำคัญเป็นชุดเดียว ถือว่าความผิดได้สำเร็จแล้ว ณ เวลานั้น (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2021Do15681) ในสถานการณ์ปัจจุบันที่เกณฑ์การลงโทษทางปกครองเข้มงวดขึ้น การที่โครงสร้างการก่อสร้างจริงและเนื้อหาสัญญาสอดคล้องกันมีความสำคัญยิ่งกว่าการตกแต่งโครงสร้างสัญญาบนกระดาษอย่างแยบยล ดังนั้นการบริหารให้เอกสารและการดำเนินงานในไซต์สอดคล้องกันอย่างแท้จริงจึงเป็นสิ่งจำเป็น

ท่ามกลางสภาพแวดล้อมด้านกฎระเบียบที่เข้มข้นขึ้นเช่นนี้ ยังได้มีการจัดตั้งช่องทางเชิงระบบที่เปิดโอกาสให้บริษัทแก้ไขสถานะที่ผิดกฎหมายได้ด้วยความสมัครใจ กล่าวคือ ได้มีการวางหลักเกณฑ์ที่สามารถลดหย่อนการลงโทษทางปกครองได้ในกรณีที่แจ้งการรับเหมาช่วงผิดกฎหมายด้วยตนเองและยื่นแผนแก้ไข หากพบความเป็นไปได้ของการกระทำผิดในระหว่างการตรวจสอบภายใน การทบทวนข้อเท็จจริงและประเด็นทางกฎหมายอย่างรวดเร็วแล้วใช้ระบบการแจ้งด้วยตนเองอย่างจริงจัง ก็อาจเป็นแนวทางรับมือที่มีประสิทธิภาพ

ผลที่ตามมาคือ การแก้ไขพระราชกฤษฎีกาครั้งนี้เรียกร้องให้บริหารจัดการเอกสารการดำเนินงานในไซต์ เช่น รายงานงานประจำวัน บันทึกการเข้าออกของบุคลากร และรายละเอียดการเบิกจ่ายเงินตามความคืบหน้าของงาน ให้ตรงกับเนื้อหางานก่อสร้างจริงอย่างแม่นยำ ไม่ใช่เพียงแค่การจัดทำสัญญาบนกระดาษเท่านั้น การตรวจสอบการปฏิบัติตามข้อจำกัดอย่างรอบคอบก่อนทำสัญญารับเหมาช่วง และการสร้างระบบการปฏิบัติตามกฎเชิงรุก จึงจะเป็นหนทางที่แน่นอนที่สุดในการปกป้องบริษัทจากความเสี่ยงทางกฎหมาย

ผู้สื่อข่าว อี ดงโอ (canon35@mt.co.kr)

[อ่านบทความฉบับเต็ม]
การผ่าตัดใหญ่กฎระเบียบการรับเหมาช่วงที่ผิดกฎหมาย…การแก้ไขพระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนมาตรฐานทางกฎหมายของไซต์ก่อสร้างอย่างไร? (คลิกที่นี่)