Korban Justru Bertambah...UU Penghukuman Kecelakaan Berat Tidak Berguna? [Laporan Khusus]

“Tiga tahun lalu, ketika Undang-Undang Penghukuman Kecelakaan Berat Korea Selatan hendak diberlakukan, para perusahaan konstruksi semuanya berusaha mencegahnya dengan mengatakan bahwa undang-undang itu bermasalah, tetapi tidak ada gunanya. Karena efek sampingnya diabaikan dan penerapannya dipaksakan, terjadilah keadaan seperti ini. Ini hasil yang sudah bisa diperkirakan.” (seorang pihak dari perusahaan konstruksi A)

Undang-Undang Penghukuman Kecelakaan Berat Korea Selatan yang diberlakukan pada tahun 2022 tahun ini memasuki tahun ketiga pelaksanaannya. Sesuai namanya, tujuannya adalah mencegah kecelakaan berat, tetapi ada penilaian bahwa undang-undang ini justru belum menghasilkan efek yang diharapkan. Jumlah korban di lokasi konstruksi di seluruh negeri justru terbukti meningkat. Muncul banyak kekhawatiran bahwa efektivitasnya menurun karena undang-undang disusun dengan menitikberatkan pada hukuman yang berat, padahal seharusnya fokus pada pencegahan kecelakaan.

Apakah Undang-Undang Kecelakaan Berat sudah berdampak

Korban meninggal di 20 perusahaan konstruksi teratas justru bertambah

Menurut data yang diterima anggota DPR dari Partai Demokrat, Park Yong-gap, dari Kementerian Pertanahan, Infrastruktur, dan Transportasi, tahun lalu jumlah pekerja yang meninggal di lokasi proyek 20 perusahaan konstruksi peringkat teratas dalam penilaian kemampuan konstruksi adalah 35 orang, justru meningkat 25% dibandingkan tahun 2023 (28 orang). Angka ini pun tidak jauh berbeda dibandingkan tahun 2022 (33 orang), tahun pertama pelaksanaan Undang-Undang Penghukuman Kecelakaan Berat. Data ini merupakan hasil penghitungan jumlah korban meninggal yang terdaftar dalam Jaringan Informasi Terpadu Proyek Konstruksi pemerintah (CSI). Menurut undang-undang, perusahaan konstruksi wajib segera melaporkan kepada CSI ketika terjadi kecelakaan.

Hasilnya tidak berbeda meskipun korban luka turut dihitung. Tahun lalu, jumlah korban meninggal dan korban luka yang terjadi di lokasi 20 perusahaan konstruksi teratas seluruhnya mencapai 1.868 orang, meningkat 12,1% dibandingkan tahun 2022 (1.666 orang), tahun pertama pelaksanaan Undang-Undang Penghukuman Kecelakaan Berat. Hal ini berarti kecelakaan kerja tidak kunjung berkurang meskipun Undang-Undang Penghukuman Kecelakaan Berat telah diberlakukan.

Tidak hanya di industri konstruksi, keadaannya serupa jika diperluas ke industri lain. Menurut layanan pemberitahuan kecelakaan berat (Jungdaejaehae Allim-e) Kementerian Ketenagakerjaan, jumlah korban meninggal di lokasi industri manufaktur secara kumulatif pada kuartal pertama hingga ketiga tahun lalu adalah 134 orang, meningkat 8,9% dibandingkan periode yang sama tahun sebelumnya (123 orang). Di sektor transportasi, pergudangan, dan telekomunikasi, korban meninggal pada periode yang sama juga meningkat 58%, dari 12 orang menjadi 19 orang.

Undang-Undang Penghukuman Kecelakaan Berat adalah undang-undang yang mengatur bahwa apabila di tempat usaha suatu perusahaan terjadi satu orang atau lebih meninggal, atau sepuluh orang atau lebih mengalami luka, pemilik usaha atau penanggung jawab manajemen dapat dikenai pidana penjara paling singkat satu tahun atau denda paling banyak 1 miliar won Korea Selatan. Undang-undang ini semula diberlakukan terutama untuk tempat usaha berskala besar, lalu sejak Januari tahun lalu diperluas penerapannya ke tempat usaha dengan pekerja tetap paling sedikit 5 orang dan kurang dari 50 orang.

Mari kita tinjau terlebih dahulu latar belakang diberlakukannya Undang-Undang Penghukuman Kecelakaan Berat.

Selama ini bukan berarti tidak ada regulasi keselamatan di dalam negeri sama sekali. Sebelum Undang-Undang Kecelakaan Berat diberlakukan pun, undang-undang untuk keselamatan pekerja jelas sudah ada. Sebelum Undang-Undang Kecelakaan Berat disusun, undang-undang yang diterapkan ketika terjadi kecelakaan di tempat usaha terutama adalah Undang-Undang Keselamatan dan Kesehatan Kerja Korea Selatan dan Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) Korea Selatan. Undang-Undang Keselamatan dan Kesehatan Kerja Korea Selatan adalah undang-undang yang menghukum penanggung jawab tertinggi di lokasi yang melanggar kewajiban tindakan keselamatan dan kesehatan. Dalam Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) Korea Selatan, ketika terjadi kematian, luka, atau penyakit akibat pelanggaran kewajiban kehati-hatian dalam pekerjaan, diterapkan ketentuan tentang kelalaian dalam pelaksanaan pekerjaan atau profesi yang mengakibatkan kematian. Pihak yang dikenai adalah orang yang secara langsung menyebabkan kecelakaan. Baik Undang-Undang Keselamatan dan Kesehatan Kerja Korea Selatan maupun Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) Korea Selatan hanya berfokus mengatur persoalan di lokasi.

Namun, Undang-Undang Kecelakaan Berat memiliki sifat yang berbeda. Undang-undang ini lebih menitikberatkan pada pemeriksaan sejauh mana pemilik dan pengelola perusahaan memperhatikan keselamatan, bukan pada lokasi. Undang-Undang Kecelakaan Berat secara intensif memeriksa apakah pemilik usaha perseorangan dan penanggung jawab manajemen mematuhi kewajiban memastikan keselamatan dan kesehatan. Apabila pengelola usaha tidak melaksanakan tindakan yang diatur undang-undang dengan semestinya, ia menjadi objek penghukuman. Dengan demikian, kecelakaan kerja dipandang bukan sekadar persoalan di lokasi, melainkan persoalan seluruh perusahaan.

Undang-Undang Kecelakaan Berat diberlakukan dengan alasan bahwa, seiring lonjakan kecelakaan kerja dalam beberapa tahun terakhir, menghukum hanya penanggung jawab di lokasi dinilai sulit menyelesaikan persoalan secara mendasar. Pendapat bahwa Undang-Undang Keselamatan dan Kesehatan Kerja Korea Selatan yang hanya mengatur kewajiban tindakan keselamatan dan kesehatan berpusat pada tempat usaha memiliki keterbatasan pun makin menguat. Suara yang menuntut solusi yang lebih struktural, seperti investasi menyeluruh di tingkat perusahaan untuk memastikan keselamatan dan kesehatan serta pembangunan sistem manajemen keselamatan dan kesehatan, semakin keras. Didorong oleh suasana sosial semacam ini, pendapat bahwa penanggung jawab manajemen perusahaan yang memberikan penyebab mendasar kecelakaan harus ikut bertanggung jawab pun menguat. Inilah yang disebut sebagai tujuan memperoleh “efek pencegahan melalui hukuman”.

Mengapa Undang-Undang Kecelakaan Berat tidak mampu mencegah kecelakaan

Meskipun Undang-Undang Penghukuman Kecelakaan Berat yang diperkenalkan dengan begitu ambisius ini telah tertata, mengapa kecelakaan yang menyebabkan kematian di lokasi industri tidak kunjung berkurang? Kalangan hukum dan dunia usaha mengajukan empat penyebab utama.

Penyebab 1 Keterbatasan kelembagaan Undang-Undang Kecelakaan Berat

Hanya mengatur pihak manajemen… tidak dapat menjangkau “human error”

Faktor terbesar adalah keterbatasan kelembagaan pada Undang-Undang Kecelakaan Berat itu sendiri.

Pada saat diberlakukan, undang-undang ini dianggap seperti “undang-undang serba bisa” yang akan menurunkan kecelakaan kerja secara drastis, tetapi kenyataannya berbeda. Jika dicermati secara ketat, Undang-Undang Kecelakaan Berat bukanlah sistem yang memperkuat tindakan keselamatan di lokasi. Undang-undang yang menangani keselamatan di lokasi, sebagaimana telah ditinjau sebelumnya, adalah Undang-Undang Keselamatan dan Kesehatan Kerja Korea Selatan. Undang-Undang Kecelakaan Berat lebih berfokus pada mengatur agar pengelola usaha melaksanakan kewajiban keselamatan dan kesehatan, ketimbang pada keadaan di lokasi. Apabila pengelola usaha tidak menyusun langkah keselamatan yang memadai, ia dihukum karena pelanggaran Undang-Undang Kecelakaan Berat. Sebaliknya, apabila ia telah menyusun langkah keselamatan sesuai pedoman yang ditetapkan Undang-Undang Kecelakaan Berat, pemilik usaha dapat terhindar dari hukuman.

Di sinilah keterbatasan Undang-Undang Kecelakaan Berat terlihat. Sekalipun pengelola perusahaan menyusun sistem dengan sempurna, ia tidak dapat mengendalikan setiap detail di lokasi. Pada umumnya, 80% kecelakaan kerja disebabkan oleh kesalahan kecil penanggung jawab lokasi atau pekerja, yang disebut “human error”. Kerap terjadi bahwa pelanggaran aturan keselamatan karena kelalaian, atau penyimpangan seperti mengambil jalan pintas demi menyelesaikan pekerjaan dengan cepat, berujung pada kecelakaan.

Kasus meninggalnya karyawan H Solutech pada April 2022 adalah contoh penyimpangan pekerja yang berujung kecelakaan. Ketika itu, korban jatuh dan meninggal saat memeriksa unit luar (outdoor unit) pendingin udara. Meskipun merupakan kecelakaan berat, H Solutech dan direktur utamanya mendapat keputusan untuk tidak melakukan penuntutan. Sebab, kecelakaan itu terjadi ketika pekerja bekerja sendirian tanpa persetujuan terlebih dahulu dari penanggung jawab, tanpa menggunakan kendaraan kerja ketinggian, dan tanpa mengenakan alat pelindung.

Perusahaan telah melaksanakan kewajiban manajemen keselamatan dan kesehatan dengan baik sebagaimana ditetapkan Undang-Undang Kecelakaan Berat. Disimpulkan bahwa meskipun perusahaan telah berupaya secara menyeluruh, ia tetap tidak dapat mencegah kecelakaan yang timbul akibat penyimpangan kecil karyawan. Otoritas hukum menilai bahwa, karena kecelakaan yang menyebabkan pekerja meninggal itu terjadi di luar prosedur yang telah ditetapkan pengelola usaha, sulit untuk mengakui adanya sangkaan terhadap pemilik usaha.

Kerugian akibat kecelakaan yang tak terduga pun sulit dicegah hanya dengan Undang-Undang Kecelakaan Berat. Hal ini karena undang-undang tersebut lebih berfokus pada pemeriksaan sistem manajemen keselamatan pada sistem manajemen usaha, ketimbang pada penyusunan tindakan keselamatan yang nyata. Kecelakaan yang menyebabkan meninggalnya pekerja P Industri pada tahun 2022 adalah contoh yang mewakili. Pekerja A dan pekerja asing B adalah pekerja dari perusahaan subkontraktor yang menangani pekerjaan pencetakan “bearing seal” menggunakan mesin cetak tekan (press) di Pabrik No. 4 milik P Industri. Demi kemudahan bekerja, B menggunakan perkakas tangan untuk mendudukkan cincin logam dan cincin karet, berbeda dari tujuan aslinya.

Kemudian, pada Februari 2022, perkakas tangan itu terjepit dan penyok akibat tekanan mesin cetak tekan lalu terpental keluar dan mengenai kepala A, sehingga A meninggal karena perdarahan otak akibat trauma. Ketika itu, majelis hakim menyampaikan alasan putusan bebas, yaitu “harus diakui adanya hubungan sebab akibat dengan timbulnya kecelakaan berat, padahal keadaan perkakas tangan terjepit lalu terpental keluar tidak dapat diperkirakan sebelumnya”. Alasannya adalah bahwa pihak manajemen tidak mungkin mencegah setiap kecelakaan mendadak yang tak terduga.

Seorang pihak dari kalangan hukum yang tidak disebutkan namanya menjelaskan, “Di antara kecelakaan berat, cukup banyak pula kecelakaan yang terjadi akibat kesalahan orang yang meninggal (almarhum). Selain itu, di tempat usaha dengan banyak pekerjaan berbahaya, kecelakaan mendadak yang di luar perkiraan juga tidak sedikit. Meskipun disayangkan, Undang-Undang Kecelakaan Berat tidak dapat mencegah kecelakaan semacam itu.”

Penyebab 2 Lokasi industri yang berubah

Pekerja asing bertambah dan penuaan usia makin parah

Di balik memudarnya efek Undang-Undang Kecelakaan Berat, terdapat pula perubahan pada lokasi industri. Lokasi konstruksi dan manufaktur, tempat kecelakaan kerja sering terjadi, adalah pekerjaan yang dihindari oleh orang Korea muda. Para pekerja dalam negeri telah pergi semua, dan kekosongan itu diisi oleh pekerja asing.

Tenaga kerja asing sulit dikendalikan di lokasi. Karena belum lancar berbahasa Korea, komunikasi tidak berjalan dengan baik, dan mereka pun kesulitan memahami aturan pengendalian keselamatan yang tertulis dalam huruf Korea. Ini adalah lingkungan yang menyulitkan pengelola lokasi untuk melatih mereka dengan baik seperti dahulu. Belakangan ini, bahkan pengelola lokasi pun banyak yang merekrut orang asing.

Seorang pihak dari industri konstruksi mengeluh, “Kalau datang ke lokasi konstruksi, bahasa asing lebih sering digunakan daripada bahasa Korea. Karena masalah hambatan bahasa dan perbedaan budaya, para pengelola lokasi mengalami kesulitan dalam pengelolaan. Kenyataannya, sebaik apa pun sistem manajemen keselamatan yang dibangun, sulit menerapkannya begitu saja di lokasi.”

Kecelakaan kerja pekerja asing cenderung meningkat setiap tahun. Menurut data yang diterima anggota DPR dari Partai Kekuatan Rakyat, Kim Wi-sang, dari Lembaga Kesejahteraan Buruh, hingga kuartal ketiga tahun 2024, jumlah korban meninggal akibat kecelakaan kerja yang persetujuannya telah selesai adalah 617 orang, dan dari jumlah itu tercatat 80 orang merupakan warga asing. Kecelakaan kerja akibat kecelakaan mengacu pada kecelakaan kerja yang timbul akibat kecelakaan di lokasi, bukan penyakit. Proporsi warga asing di antara korban meninggal akibat kecelakaan kerja terus meningkat, dari 9,7% pada tahun 2022, menjadi 10,4% pada tahun 2023, dan 12,9% pada tahun 2024 (Januari–September).

Per Mei 2024, jumlah pekerja asing di dalam negeri adalah 1,01 juta orang, hanya 3,5% dari seluruh pekerja dalam negeri (28.576.000 orang). Dengan mempertimbangkan hal ini, berarti kemungkinan warga asing meninggal akibat kecelakaan saat bekerja jauh lebih tinggi dibandingkan warga dalam negeri. Dalam tragedi kebakaran pabrik Aricell di Hwaseong, Provinsi Gyeonggi, yang tahun lalu menewaskan 23 orang, 18 di antaranya adalah pekerja asing. Pengajuan kecelakaan kerja oleh pekerja asing juga meningkat 6,5% dibandingkan tahun sebelumnya menjadi 10.161 kasus, untuk pertama kalinya melampaui 10.000 kasus.

Penuaan usia pekerja di lokasi juga disebut sebagai faktor yang menyulitkan pencegahan kecelakaan. Akibat fenomena pekerja muda yang menghindari lokasi industri, penuaan usia pekerja di industri konstruksi dan manufaktur sangat serius. Kelompok lanjut usia yang kemampuan fisiknya menurun sulit mengatasi kecelakaan mendadak, sehingga kemungkinan meninggal ketika terjadi kecelakaan pun tinggi. Hasil survei Kementerian Ketenagakerjaan menunjukkan bahwa, secara kumulatif hingga kuartal ketiga tahun 2024, proporsi korban meninggal berusia 50 tahun ke atas di antara korban kecelakaan yang menjadi objek penyelidikan mencapai 71,1%.

Penyebab 3 Tidak berarti bagi usaha kecil dan menengah

Beban pembangunan sistem keselamatan dan kesehatan makin besar

Salah satu kelemahan Undang-Undang Kecelakaan Berat adalah kenyataan bahwa bagi usaha kecil dan menengah yang lemah, undang-undang ini nyaris menjadi sistem yang “hanya nama”. Sebagian besar usaha kecil dan menengah sangat kekurangan tenaga dan anggaran untuk membangun sistem manajemen keselamatan dan kesehatan, sehingga bahkan pedoman keselamatan minimum yang ditetapkan undang-undang pun belum dapat mereka siapkan. Hasil survei Kamar Dagang dan Industri Korea tahun lalu terhadap 702 usaha kecil dan menengah dengan kurang dari 50 pekerja menunjukkan bahwa sekitar separuh, yaitu 47% perusahaan responden, menjawab bahwa mereka pada praktiknya belum dapat membangun sistem manajemen keselamatan dan kesehatan untuk menghadapi Undang-Undang Kecelakaan Berat.

Alasan terbesar usaha kecil dan menengah bahkan tidak mampu menanggapi adalah “kekurangan tenaga” dan “beban biaya”. Undang-Undang Kecelakaan Berat mewajibkan penunjukan pengelola keselamatan dan kesehatan serta penyediaan fasilitas pencegahan kecelakaan. Bagi usaha kecil dan menengah yang bahkan tenaga dan anggaran untuk menjalankan perusahaannya saat ini pun kurang, membangun sistem manajemen keselamatan pada praktiknya menjadi tidak mungkin.

Seorang pihak dari industri konstruksi menegaskan, “Perusahaan konstruksi kecil dan menengah adalah perusahaan konstruksi, bukan perusahaan keselamatan,” dan menambahkan, “Untuk menambah tenaga desain, administrasi, dan teknik sipil yang dibutuhkan di lokasi saja sudah pas-pasan, sehingga merekrut tenaga keselamatan tambahan pada praktiknya tidak mungkin.”

Seorang pihak dari perusahaan produsen pompa, C, menuturkan, “Perusahaan besar dapat menetapkan sistem manajemen keselamatan dan kesehatan dengan menginvestasikan biaya sebesar yang diperlukan, tetapi usaha kecil dan menengah sama sekali tidak memiliki kemampuan anggaran untuk itu, dan bahkan orang termuda di lokasi produksi pun adalah pekerja berusia 50-an.”

Pemerintah memperkenalkan “sistem pengelola keselamatan bersama” untuk usaha kecil dan menengah yang kekurangan anggaran dan tenaga, tetapi tanggapan di lapangan hanya suam-suam kuku. Pengelola keselamatan bersama dijalankan dengan cara membangun sistem manajemen keselamatan dan kesehatan secara bersama-sama menurut wilayah dan jenis usaha, dan pemerintah menanggung sebagian biaya operasionalnya. Namun, di lapangan justru muncul suasana mengabaikannya karena beban imbalan pengelola keselamatan.

Menurut data yang diterima anggota DPR dari Partai Kekuatan Rakyat, Woo Jae-jun, dari Kementerian Ketenagakerjaan, per Agustus tahun lalu tingkat perekrutan program dukungan pengelola keselamatan bersama hanya 50,8%. Seorang pihak dari sebuah usaha kecil dan menengah mengungkapkan keluhannya, “Kami mengajukan dukungan pemerintah untuk menghadapi Undang-Undang Kecelakaan Berat, tetapi para ahli hanya menunjukkan kekurangan keadaan lalu pergi,” dan “Kami tidak mengerti bagaimana harus melakukan perbaikan fasilitas dan penunjukan tenaga yang masing-masing menelan puluhan juta won.”

Penyebab 4 Penjatuhan pidana yang berubah-ubah bagai karet

Tanpa pedoman penjatuhan pidana tersendiri, putusan menjadi kacau

Standar penjatuhan pidana yang berubah-ubah juga menimbulkan ketidakpercayaan lapangan terhadap Undang-Undang Kecelakaan Berat. Meskipun undang-undang telah berlaku tiga tahun, belum ada pedoman penjatuhan pidana tersendiri. Terlebih lagi, perkara diperiksa oleh hakim tunggal, bukan majelis yang terdiri atas beberapa hakim. Karena selisih besaran hukuman antarhakim besar, putusan atas perkara yang serupa pun menjadi kacau.

Cho Seong-geun, advokat spesialis kecelakaan berat dari Firma Hukum Daeryun (Perseroan Terbatas), menjelaskan, “Undang-Undang Kecelakaan Berat tidak memiliki pedoman penjatuhan pidana yang konkret, dan yurisprudensi tingkat bawah yang terkait pun sulit ditemukan,” dan “Bahkan advokat pun sulit memperkirakan besaran hukuman, sehingga mau tidak mau memberikan nasihat dengan pola ‘bagaimanapun caranya jangan sampai terkena Undang-Undang Kecelakaan Berat’.”

Standar penjatuhan pidana yang kabur adalah bagian yang paling dikhawatirkan perusahaan. Seorang pihak dari sebuah usaha manufaktur kecil dan menengah mengeluh, “Karena Undang-Undang Kecelakaan Berat itu sendiri rumit dan tidak jelas, dari sudut pandang usaha kecil dan menengah, meskipun sudah membaca buku petunjuk dan menerima konsultasi terkait, tetap sulit memahami sampai tingkat mana persiapan harus dilakukan dan dalam hal apa akan dihukum.” Seorang pihak dari perusahaan pengolahan pangan yang meminta identitasnya dirahasiakan mengatakan, “Kecelakaan itu tidak diketahui kapan dan bagaimana akan terjadi, tetapi menghukum dengan ‘pidana penjara paling singkat satu tahun’ hanya karena seseorang memimpin keseluruhan usaha adalah berlebihan,” dan “Pada kasus usaha kecil dan menengah, jika direktur ditahan, perusahaan akan tutup dan para pekerja akan menjadi pengangguran.”

Pendapat seorang pihak dari Federasi Usaha Kecil dan Menengah juga sejalan, “Kenyataannya, lokasi usaha kecil dan menengah sulit memperkirakan sampai tingkat mana kewajiban harus dilaksanakan karena rumusan yang tidak jelas dalam Undang-Undang Kecelakaan Berat. Ungkapan yang tidak jelas harus dikonkretkan sehingga pedoman yang akurat dapat disajikan.”

(bersambung ke naskah asli berita)

Kim Gyeong-min, wartawan Maekyung Economy (kmkim@mk.co.kr)

Ban Jin-uk, wartawan Maekyung Economy (halfnuk@mk.co.kr)

Cho Dong-hyeon, wartawan Maekyung Economy (cho.donghyun@mk.co.kr)

[Baca berita selengkapnya]
Korban justru bertambah...Undang-Undang Penghukuman Kecelakaan Berat tak berguna? [Laporan Khusus] (buka tautan)